Luciano Ramos de Oliveira
Tânia Rêgo/Agência BrasilDP-RJ cobra explicações sobre a conduta de policiais civis que estariam se passando por defensores para prender suspeitos
Poucas discussões recentes na segurança pública geraram tanta controvérsia quanto a criação do cargo de oficial investigador de polícia. Curiosamente, o principal argumento utilizado contra a medida não é administrativo nem operacional: é constitucional. Em diversos estados, sustenta-se que a absorção ou o aproveitamento de cargos atualmente existentes violaria a Constituição e a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.
Mas será que a Constituição realmente impede a unificação das carreiras policiais ou estamos diante de uma leitura incompleta da jurisprudência do Supremo?
A discussão exige que se compreenda, antes de tudo, qual foi o propósito da Lei nº 14.735/2023, a Lei Orgânica Nacional das Polícias Civis. Editada com fundamento na competência da União para estabelecer normas gerais sobre a organização das polícias civis, a norma não se limitou a criar diretrizes genéricas. Seu objetivo foi conferir identidade nacional às Polícias Civis brasileiras, reduzindo a histórica fragmentação existente entre os estados.
Não por acaso, o artigo 4º, inciso XVIII, estabelece como princípio institucional básico a identidade de nomenclatura para unidades policiais, serviços e cargos de igual natureza. A própria exposição de motivos do projeto que deu origem à lei defendia a superação da multiplicidade de carreiras e denominações que, ao longo dos anos, produziu estruturas distintas para funções essencialmente semelhantes.
A concretização dessa diretriz aparece nos artigos 19, 27 e 38 da legislação.
O artigo 19 define a estrutura básica das polícias civis a partir dos cargos de delegado de polícia, oficial investigador de polícia e perito oficial criminal, quando a perícia estiver integrada à instituição. O artigo 27 atribui ao oficial investigador de polícia funções apuratórias, cartorárias, procedimentais, de obtenção de dados, de inteligência e de execução de ações investigativas. Já o artigo 38 prevê expressamente a transformação, renomeação ou aproveitamento dos cargos existentes, desde que observadas a similitude e a equivalência de atribuições.
Spacca
A opção legislativa é inequívoca. O Congresso não apenas criou uma nomenclatura. Instituiu um modelo nacional voltado à racionalização e à padronização da atividade investigativa.
Em outras palavras: quando a lei manda unificar e a burocracia insiste em dividir, é legítimo perguntar se o debate continua sendo jurídico ou se passou a ser corporativo. É nesse momento que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal costuma ser invocada. Ocorre que boa parte do debate tem sido construída a partir de uma leitura incompleta dos precedentes da corte.
Os opositores da unificação frequentemente recorrem à Súmula Vinculante nº 43 do STF e aos julgados que vedam o provimento derivado para sustentar a impossibilidade constitucional de absorção ou aproveitamento de cargos existentes. Contudo, esses precedentes tratam de situações bastante específicas e distintas daquela contemplada pela Lei nº 14.735/2023.
O caso paradigmático é a ADI 231, que serviu de base para a posterior edição da Súmula Vinculante nº 43. Naquela oportunidade, o Supremo declarou inconstitucional norma que permitia a detetives e escrivães ingressarem no cargo de delegado de polícia sem concurso específico. A razão da inconstitucionalidade era evidente: havia acesso a uma carreira diversa, dotada de atribuições, responsabilidades e requisitos próprios.
A mesma lógica foi reafirmada posteriormente na ADI 1.342, no RE 827.424 AgR, no RE 995.436 AgR e na ADI 5.215 MC. Em todos esses casos, a corte rejeitou mecanismos de ascensão funcional, transposição ou transformação que permitiam o ingresso em carreira distinta daquela para a qual o servidor havia prestado concurso público.
Em síntese, a jurisprudência consolidada pelo Supremo proíbe que o concurso público seja substituído por mecanismos artificiais de acesso a cargos diversos. Mas essa não é a única orientação existente na corte.
Aqueles que invocam a Súmula Vinculante nº 43 raramente mencionam outro importante precedente: a ADI 2335. Nesse julgamento, o Supremo enfrentou situação substancialmente distinta e admitiu a reorganização administrativa baseada na correspondência material das atribuições exercidas pelos servidores. A decisão partiu da premissa de que nem toda alteração estrutural de cargos configura provimento derivado inconstitucional. Quando há identidade ou forte similitude funcional, a reorganização administrativa não se confunde com ascensão funcional para carreira diversa.
A evolução desse entendimento tornou-se ainda mais clara na ADI 5.406, de relatoria do ministro Edson Fachin. Nesse julgamento, o Supremo consolidou parâmetros para aferir a constitucionalidade de leis de reestruturação de carreiras no serviço público, destacando a relevância da uniformidade de atribuições entre os cargos envolvidos, da compatibilidade dos requisitos de escolaridade para ingresso e da correspondência remuneratória como elementos aptos a demonstrar a continuidade material das funções exercidas pelos servidores.
Relevância desse precedente é evidente
Diferentemente dos casos de transposição funcional vedados pela Súmula Vinculante nº 43, a ADI 5406 examina hipóteses de reorganização administrativa em que a análise constitucional não se concentra na nomenclatura dos cargos, mas na efetiva identidade funcional entre as atribuições desempenhadas antes e depois da reestruturação.
A pergunta constitucional correta, portanto, não é se a unificação de carreiras é vedada em abstrato. A pergunta é outra: os cargos atualmente existentes apresentam atribuições substancialmente coincidentes com aquelas previstas para o oficial investigador de polícia? Há compatibilidade quanto aos requisitos de ingresso? Existe correspondência remuneratória?
Se essas condições estiverem presentes, a própria jurisprudência do Supremo indica a constitucionalidade da reorganização administrativa. Posteriormente, na ADI 7081, o Supremo reafirmou que a unificação de cargos com atribuições substancialmente semelhantes não viola, por si só, a Constituição, entendimento reiterado mais recentemente no ARE 1.461.214. O que emerge desse conjunto de precedentes é uma linha interpretativa coerente: a Constituição proíbe a ascensão funcional para carreiras distintas, mas não impede a reorganização administrativa fundada na equivalência material das atribuições.
É exatamente nesse espaço jurídico que se insere a discussão sobre o oficial investigador de polícia
Afinal, o próprio artigo 38 da Lei nº 14.735/2023 prevê a transformação, renomeação ou aproveitamento dos cargos existentes, condicionando tais medidas à existência de similitude e equivalência de atribuições. O legislador nacional não autorizou transposições arbitrárias; determinou que a adaptação das estruturas estaduais ocorresse justamente a partir da análise concreta das funções efetivamente desempenhadas.
A questão, portanto, não é saber se existem diferenças formais entre os cargos atualmente existentes nas Polícias Civis brasileiras. Diferenças pontuais sempre existirão em qualquer estrutura administrativa. O verdadeiro ponto de análise é verificar se há identidade substancial ou forte correspondência funcional entre as atividades exercidas e aquelas atribuídas ao Oficial Investigador de Polícia pela legislação nacional.
Se essa equivalência estiver presente, como exige o artigo 38 e como reconhece a jurisprudência do STF, a discussão deixa de ser sobre ascensão funcional e passa a ser sobre reorganização administrativa.
Talvez, por isso, o debate central não seja constitucional.
A legislação nacional aponta para a padronização. A Lei Orgânica das Polícias Civis estabeleceu um modelo de identidade institucional. A jurisprudência do Supremo distingue claramente a ascensão funcional da reorganização administrativa. E os precedentes mais recentes admitem a unificação de cargos quando existe correspondência substancial de atribuições.
Diante desse cenário, a pergunta inevitável permanece: a resistência à implementação do oficial investigador decorre de obstáculos constitucionais efetivos ou da dificuldade de abandonar estruturas corporativas construídas para uma realidade institucional que o próprio legislador nacional decidiu superar?
A resposta a essa pergunta poderá definir não apenas o futuro das carreiras policiais, mas também o alcance real da primeira lei nacional destinada a conferir identidade institucional às Polícias Civis brasileiras.
A Constituição não parece ser o principal obstáculo à implementação do oficial investigador de polícia. A Lei Orgânica Nacional aponta para a padronização. A jurisprudência do Supremo fornece critérios para a reorganização administrativa. Resta saber se a resistência decorre de efetivos limites constitucionais ou da dificuldade de abandonar estruturas corporativas construídas para uma realidade institucional que o próprio legislador nacional decidiu superar.
Porque, quando a jurisprudência admite, a lei determina e a administração ainda resiste, talvez o problema já não esteja na Constituição.
Referências:
[1] STF, ADI 231, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, j. 05.08.1992, DJ 13.11.1992.
[2] STF, ADI 1.342, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 02.09.2015, DJe 26.11.2015.
[3] STF, ADI 1.561 MC, Rel. Min. Sydney Sanches, Tribunal Pleno, j. 19.11.1997, DJ 28.11.1997.
[4] STF, ADI 2.335, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno.
[5] STF, ADI 5.215 MC, Rel. Min. Roberto Barroso, decisão monocrática, j. 19.12.2017, DJe 01.02.2018.
[6] STF, ADI 5.406, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 20.09.2021, DJe 18.10.2021.
[7] STF, ADI 7.081, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 24.10.2022, DJe 23.11.2022.
[8] STF, RE 552.145 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 27.10.2017, DJe 14.11.2017.
[9] STF, RE 605.762 AgR-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, j. 24.05.2016, DJe 09.06.2016.
[10] STF, RE 827.424 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 14.10.2016, DJe 04.11.2016.
[11] STF, RE 995.113, Rel. Min. Edson Fachin, decisão monocrática, j. 14.03.2018, DJe 16.03.2018.
[12] STF, RE 995.436 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Primeira Turma, j. 09.12.2016, DJe 19.12.2016.
[13] STF, ARE 943.787 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 06.11.2018, DJe 23.11.2018.
[14] STF, ARE 1.183.394, Rel. Min. Gilmar Mendes, decisão monocrática, j. 01.02.2019, DJe 06.02.2019.
[15] STF, ARE 1.461.214, Rel. Min. André Mendonça, decisão monocrática, j. 21.11.2023, DJe 22.11.2023.
[16] STF, Súmula Vinculante nº 43. É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido.
Luciano Ramos de Oliveira
é subchefe de gabinete do conselheiro Manoel de Andrade – presidente do Tribunal de Contas do Distrito Federal, advogado (licenciado), doutor e mestre em Direito pela Universidade de Brasília, pós-doutorando em Direito pela Universidade de Salamanca (Espanha), professor em cursos de graduação e pós-graduação, pesquisador convidado no Instituto Max Planck de Direito em Hamburgo, Alemanha.
